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山东彩票|我国宪法性法律存在的问题及建立举措

发布时间 : 2021-02-21 08:26:56 浏览: 88次 来源:网络整理 作者:佚名

[摘要]宪法性法律作为中国宪法施行的重要途径,在我国起着极其重要的作用。然而我国宪法性法律还存在着原则性很强,一些重要的宪法性法律缺失以及拟定机关和更改机关比较混乱的问题,需要举措加以建立,以便发挥宪法性法律的重要作用。

[关键词]宪法性法律;宪法解释;公民基本权力;国家权力

[作者简介]孙桂燕,德州学院政法系讲师,硕士,山东泰安253023

[中图分类号]D921[文献标识码]A[文章编号]1672-2728(2011)07-0087-05

在21世纪,“实行依法治国,建设社会主义法制国家”已经成为人们的共识。依法治国首先是要依宪治国,然而半个世纪以来,作为施行宪法重要途径的宪法性法律没有发挥挺好的作用。宪法性法律指的是“内容涉及国家权利与公民权力关系的某一方面,但方式上又不具有最高法律效力以及严格的制订、修改程序的法律文件。换言之,宪法性法律的内容具有宪法的性质,仅仅是在方式上不具有宪法的特点”。笔者拟对我国宪法性法律制度存在的问题进行剖析,并提出合理化建议,以便发挥宪法性法律的重要作用。

一、现阶段我国宪法性法律制度存在的问题

宪法性法律早已成为中国宪法施行的重要途径。然而,从中国已有的宪法性法律立法实践来看,无论是数目还是质量上都不是这么尽如人意。考察中国现行宪法性法律制度,笔者觉得其存在的问题主要有:

(一)现有的宪法性法律原则性很强

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斯大林说:“宪法是根本法,而且仅仅是根本法。宪法并不排除将来立法机关的日常立法工作,而且要求有立法工作。宪法给这些立法工作以法律基础。”这就是说,宪法只规定国家生活和社会生活中最根本的问题,而不可能涉及复杂的国家生活和多变的社会生活的方方面面。由此决定的宪法规范的原则性促使宪法内容的实现必须借助于各个部门法的完善和施行。只有构建了各个部门法让宪法的原则具体化,宪法原则能够得到落实;否则,宪法施行就很难做到。作为我国宪法典核心内容延展的宪法性法律,其主要任务是将宪法原则规则化,从而让宪法得到施行。然而,从我国目前所拟定的宪法性法律来看,其存在的主要问题是没有将宪法原则规则化,行为模式不明晰,法律后果也不具体,法律中饱含了原则。例如我国《宪法》第126条规定,人民法院根据法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。而《人民法院组织法》第4条作了同样的规定。再例如《立法法》第7条第1款与宪法第58条(“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”),第7条第2款与宪法第62条第3项(“全国人民代表大会制订和更改民事、民事、国家机构的和其他的基本法律”),第7条第3款与宪法第67条第2、3项(“全国人民代表大会常务委员会制订和更改除应该由全国人民代表大会制订的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制订的法律进行部份补充和更改,但是不得同该法律的基本原则相排斥”)的规定完全相同。另外在宪法性法律的条款中还存在着好多这样的情况,就不一一列出了。

(二)在一些重要的有关国家权利和公民基本权力领域,还存在着宪法性法律缺失的情况

目前我国宪法性法律存在缺失的主要有以下几个方面:

1.解释法、宪法更改法、违宪审查法。我国宪法第62条第1项、第2项规定:全国人民代表大会行使下述职权:(1)修改宪法;(2)监督宪法的施行。第64条第2款规定:宪法的更改,由全国人民代表大会常务委员会或则五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。第67条第1项、第4项规定:(1)解释宪法,监督宪法的施行;(2)解释法律。可见,我国宪法规定全国人大有更改宪法的权利,并且规定了宪法更改的程序,全国人大常委会有宪法解释权和法律解释权,全国人大和全国人大常委会有宪法监督权,但这些规定都很原则,需要制订《宪法修改法》《解释法》《违宪审查法》加以具体化。而在我国,正是解释法、宪法更改法、违宪审查法这样的宪法性法律缺失,才促使宪法不能真正树立起权威,使一些违反宪法、侵犯人权的法律常年存在而不能得到有效阻止。

2.中央和地方关系法。目前,调整我国中央和地方关系的法律有:调整中央和民族自治地方关系的《中华人民共和国民族区域自治法》,调整中央和特别行政区关系的《中华人民共和国香港特别行政区基本法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》。但是,我国的行政区域不仅5个民族自治区、2个特别行政区外,还有23个市和4个直辖市。虽然我国宪法规定,中央和地方的国家机构职权的界定,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。但是原则性很强,实际上调整中央和23个市和4个直辖市关系主要是根据习惯和新政办事,从而导致中央和通常行政区域的关系仍然处于一种“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死就叫,一叫就放”的恶性循环中,要改变这些不良状况,急需让二者关系法制化,使二者行为规范化和理智化,为此,需制订一部《中央和地方关系法》来规范两者的关系。

3.新闻法、出版法、结社法。目前似乎我国宪法对公民的言论、出版、结社、集会、游行、示威等政治权力进行了保障,但是对这种政治权力进行具体化的宪法性法律主要是选举法和游行示威游行法,而在有关结社、出版、言论自由等政治权力方面,目前依然没有相关的法律,而只有国务院的一些相关行政法规。这方面宪法性法律的缺位不利于我国公民该方面基本权力的保障,容易让公民该方面的权力空洞化、流于形式。

4.政党法。根据现行宪法,我国政党制度的基本规定有如下三个方面:一是对中国共产党在中国革命和建设中的领导地位进行了确认和规定;二是确认了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将常年存在和发展;三是规定所有政党必须在宪法和法律范围内活动。虽然宪法已对政党和政党制度问题作了原则性的规定,但这种规定缺少实际操作性,导致我国共产党怎样依法领导与执政,各民主党派怎样依法参政议政与施行监督等方面欠缺具体明晰的规定,因此,有必要根据宪法制订政党法,对各政党在政治生活中的行为进行规范,否则,法律不配套,宪法的施行将导致很大的困难。

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(三)宪法性法律的制订机关和更改机关比较混乱

在讨论宪法性法律的制订机关和更改机关之前,我们首先来定一下宪法性法律的属性。

我国《宪法》第62条第3项规定,全国人民代表大会有权“制定和更改民事、民事、国家机构和其他的基本法律”。第67条第3项规定,全国人民代表大会常务委员会有权“在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制订的法律进行部份补充和更改,但是不得同该法律的基本原则相排斥”。《立法法》延续了宪法的叙述。虽然宪法和立法法对基本法律概念的划分带有很大的模糊性,但笔者觉得,宪法性法律的内容与“刑事、民事、国家机构的”具有同质性,因而宪法性法律应属于基本法律。

在划分了宪法性法律的属性后,我们再来考察一下宪法性法律的制订机关和更改机关。按照宪法和立法法的规定,基本法律的制订机关应是全国人民代表大会,修改机关应是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会,而全国人民代表大会常务委员会更改基本法律的限制为“在全国人民代表大会闭会期间”和“部分补充和更改,但是不得同该法律的基本原则相排斥”。

然而,在立法实践中情形却和宪法和法律的规定不太一致。作为基本法律的宪法性法律,有的由全国人民代表大会拟定,有的由全国人民代表大会常务委员会拟定。比如,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》等是由全国人民代表大会拟定,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》《中华人民共和国集会游行示威法》等则由全国人民代表大会常务委员会拟定。而且就是属于同一性质的议事规则,《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》由全国人大拟定,《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》则由全国人民代表大会常务委员会拟定,制定机关的随意性可见一斑。

如果说全国人大对宪法性法律的制订的数目还占一半的话,对现有的宪法性法律的更改则干脆都由全国人民代表大会常务委员会行使。从被更改的宪法性法律来看,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》被更改了4次,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》被更改了4次,《中华人民共和国人民法院组织法》被更改了2次,《中华人民共和国人民检察院组织法》被更改了1次,《中华人民共和国民族区域自治法》被更改了1次,从更改的时间来看,倒是都没有突破宪法的规定,都是在“在全国人民代表大会闭会期间”;从更改的量上来说,总体平均修改率为36.93%。超过1/3的更改量应当说对文本的变更范围是较大的。如果说总体上的这些更改幅度还符合人们对“部分”的理解的话,那么,其中几部法律的更改范围、幅度则比较大。例如,如果将降低的条文数也算入更改数的话,对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的第一次更改(45.24%)和对《中华人民共和国民族区域自治法》的更改(43.28%)的修改率将分别变为73.81%和55.22%。上面这种不仅仅是比率的变化,其中不少基本制度进行了变更,当大量的条文被更改后,法律的完整性和稳定性必然受到严重影响,全国人大常委会成为主导更改后宪法性法律文本风格和调整功能的实体,而全国人大的意志则代替。

二、完善我国宪法性法律制度的思索

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从以上对我国宪法性法律制度存在的问题来看,我国目前宪法性法律制度并未充分发挥其功能,还远远不能否满足实际生活中人们对宪法性法律的需求。制度有缺陷就有建立的必要。笔者觉得,我们应当从以下几个方面做出努力,使我国的宪法性法律制度渐趋完善化,激活宪法性法律这一施行宪法的制度。

(一)加强对宪法性法律制度的研究

理论服务于实践,理论也能指导实践。没有理论指导的宪法性法律制度常常是不健全的。目前还没有出版宪法性法律制度的专著,这方面的学术论文也极少,对宪法性法律制度还没有起到系统的指导作用。到目前,对宪法性法律制度的研究与其他领域相比是落后的,造成这些状况既有客观缘由也有主观诱因。从客观上看,我国权小于法的观念还没有很大改观,政治体制改革还不够深入,相对限制了宪法性法律制度的发展广度;从主观上看,我们缺少对宪法性法律制度的理论剖析和实证研究,造成宪法性法律制度徘徊不前。因此,我们觉得应强化对宪法性法律制度的研究,这种研究应包括对宪法性法律制度的总体研究和对各个具体的宪法性法律的理论研究,总体研究应包括宪法性法律与宪法的关系、宪法性法律的内容、性质、效力、地位和作用等等,对各个具体的宪法性法律的理论研究应包括具体的宪法性法律的制订、修改、实施等内容,只有这样,才能繁荣我国的宪法性法律制度。

(二)改善立法技术,提高立法质量

虽然我国自变革开放以来已拟定了34部宪法性法律,但因为立法技术存在问题,导致宪法性法律立法质量不高,以致有的学者强调:“我国宪法未得到有效施行并不是由于宪法很原则(宪法应该也必须原则),是因为宪法性法律大同则或根本没有宪法性法律,这是我国宪法目前所面临的主要问题。”为了防止在之后更改和制订宪法性法律时再出现类似的问题,我们必须改善立法技术,提高立法质量,使宪法性法律规则化,行为模式明晰,法律后果具体,这须要法律用语规范。所谓法律用语规范,就是在法律条文中,要使用确切的不会使人形成歧义的概念。

当然,立法技术是一个内涵较为笼统的概念,可以从狭义和广义两方面来理解。立法是一个复杂的过程,包括了从法律的创制和法律的更改的整个过程。由于宪法性法律本身所具有的政治性的特性,决定了立法过程在某种程度上也是一个政治选择和政治决策的过程。从这个意义上说,笔者觉得立法技术不仅有关程序、规范等方面的规则性内容外,还涉及到立法的理念、价值等方面的问题,以及与此相关的个别规律性的东西。而建立这样一个宏大的法制话题早已超出了本文的阐述范围。

(三)尽快制订一些重要的有关国家权利和公民基本权力的宪法性法律

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尽快制订解释法、宪法更改法、违宪审查法、中央和地方关系法、政党法等宪法性法律,从而让宪法真正树立起权威,使违反宪法、侵犯人权的法律得到有效阻止。当然这种法律的制订不是一蹴而就的,单就立法机关来说,制定这种法律并不是很难的事,但是这种法律涉及的关系很复杂,需要理顺这种关系能够将规范它们关系的法律落实到纸面上,才能有利于法律的施行。比如,要拟定修宪审查法,首先要理顺修宪审查机关与全国人大的关系,这就涉及到我国人民代表大会制度的变革,这不是一时才能变革“一步到位”的问题,从我国的渐进式变革模式来看,更需要我们常年的努力。针对这些情况,我们可以从相对简单的做起。我们可以先拟定解释法、宪法更改法,在这方面美国早已积累了丰富的立法和实践经验,我们可以借鉴有意义的地方。

加快有关公民权力方面的宪法性法律的制订,尽快颁布新闻法、出版法、结社法等宪法性法律,使宪法典相关的基本权力规定尽可能地细化,改变目前那个个别基本权力得不到具体制度支撑而弄成权力符号的危险局面。这方面的工作可以在宪法典未全面更改的情况下先做上去。为保持宪法的稳定性和适应性,新更改的宪法典在基本权力方面应尽可能地只作原则性规定,而将大量的细节性内容留给宪法性法律去规范。

(四)运用宪法解释,明确宪法的规定

为了保持宪法的稳定性,在不方便对宪法进行更改的情况下,可以运用宪法解释对《宪法》第62条第3项、第67条第3项的模糊性规定做出说明,从而让宪法的规定更清晰、更有利于判别。

1.对于什么是基本法律可以通过宪法解释来确定。按照宪法规定,判断基本法律的标准有两条:一是制订机关必须是全国人大;二是内容必须符合“刑事、民事、国家机构的和其他的”四种情形。鉴于“基本法律与其他法律不同的特性比较难分清,有待于从将来的立法实践中研究总结”,我们可以在法律制订前先运用宪法解释来判定一部法律是不是基本法律,然后再交由相应的机关来制订,先积累一些立法经验,然后更改宪法的规定,这样比较谨慎一些。

2.通过宪法解释让宪法第67条第3项对基本法律更改权的各类限制显得更清晰。

首先,明确更改时间限制。全国人大常委会的基本法律更改权的行使时间是全国人大闭会期间。前文已述宪法实施面临那些问题,全国人大常委会其实没有突破这一看似难以突破的限制,但是,变相的突破在实践中并非碰巧。在全国人大有时间和精力完成基本法律更改的情况下全国人大常委会越俎代庖似乎会影响全国人大的权威和人们对全国人大常委会的评价。因此,在立法规划中必须明晰基本法律更改主体,使全国人大和全国人大常委会在基本法律更改中的分工更为合理。

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其次,明确更改数目限制。“部分”是一个十分模糊的概念,而在其意义仍未明晰之前,修改者的行为几乎是毫无限制的。因此,明确“部分”的内涵是规范基本法律更改权的必要前提。笔者觉得宪法实施面临那些问题,“部分”应以“三分之一”为限,即全国人大常委会对基本法律的更改,其修改率不得超过原条文数的三分之一,超过三分之一的就表明法律已不能与社会相协调,而这样大规模的更改应由制订主体进行更为妥当些。

最后,明确更改质量限制。基本原则、基本制度是一部法律的灵魂,这应该成为非制订主体的修改者的行为禁区,也是宪法、立法法对基本法律更改权进行限制的题中之义。笔者赞成以下观点:“全国人大常委会在对基本法律进行补充、修改时,绝对不得更改法律的指导思想、基本原则,也不得更改基本法律里带根本性、全局性、基础性的条文,这种性质的条文是它所属法律中最重要、最独立的部份,修改补充它们必将会影响其他许多条文、甚至影响整个法律。”

(五)宣传宪法,提高人们对宪法的认识

我国《宪法》第5条规定:“中华人民共和国推行依法治国,建设社会主义法制国家。”依法治国就是要树立法律权威,严格依法办事。宪法是法律之母,是一国立法的基础,任何法律都必须以宪法为依据,不能与宪法相排斥。树立法律权威,首先就要树立宪法权威,树立宪法至上的观念。宪法至上,是中国法治之路的灵魂。它最主要地表现为宪法的最高法律效力。只有宪法的最高法律效力得以保证,宪法的施行能够落到实处。现在,宪法教育还不够,人们的宪法意识还不高,有些人还有“宪法无用”的观念。人们没有充分认识到宪法的作用,要常年进行宪法宣传教育,普及宪法知识,使公民产生违背宪法和尊重宪法的意识。人们只有增强了对宪法的认识,才能重视宪法的施行,作为宪法施行重要途径的宪法性法律才能被人们所注重。

(六)深化政治体制改革。构建高度民主和谐的政治生活新局面

2007年10月15日党的党代会举行,胡锦涛同志在报告中对政治体制改革的方针、原则、目的和内容作了进一步阐明,明确强调:人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的拼搏目标。改革开放以来,我们积极稳当推动政治体制改革,我国社会主义民主政治诠释出愈加旺盛的生命力。政治体制改革作为我国全面变革的重要组成部份,必须随着经济社会发展而不断推进,与人民政治参与积极性不断提升相适应。要坚持中国特色社会主义政治发展公路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和建立人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,不断推动社会主义政治制度自我建立和发展。

深化政治体制改革,必须坚持正确政治方向,以保证人民当家作主为根本,以提高党和国家活力、调动人民积极性为目标,扩大社会主义民主,建设社会主义法制国家,发展社会主义政治文明。要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平,保证党领导人民有效整治国家;坚持国家一切权利属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业;坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益;坚持社会主义政治制度的特性和优势,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为宪法性法律的建立提供了得天独厚的政治生活环境,同时也有利于宪法性法律在我国的发展壮大,对维护宪法的最高权威将起到巨大作用。

三、结语

在步入21世纪的明天,随着我国政治、经济体制变革的不断深入,社会主义市场经济的初步构建,我国的法律制度建设也正面临着前所未有的机遇和挑战。目前,我国在立法和法律的施行方面已积累了相当多的经验,人民的法制观念和宪法意识已有很大提升,政治体制改革和民主法制建设已取得长足的进展,所有这一切都为明天在我国充分发挥宪法性法律制度的功能提出了迫切要求和提供了现实条件。然而,建立和健全我国的宪法性法律制度,不仅须要知识分子在青灯黄卷下的苦苦思考,更重要的是在全体社会成员之中培养起尊重法律、信任法律乃至信仰法律的习惯和传统,凭借宪法性法律提高宪法的施行,使宪法真正成为人民手中的“活着的圣谕”和“权利保障书”。我们任重而道远。

山东彩票老王